Η έννοια της διακυβέρνησης

Γράφει ο Π. Ιωακείμ

‘… Στις αρχές της δεκαετίας του 90 παρατηρείται μια σημαντική στροφή στην πολιτική των διεθνών φορέων Οικονομικής Στήριξης, καθώς συνειδητοποιούν ότι οι περισσότερες από τις κρίσεις σε διάφορες  χώρες αντανακλούν, στην ουσία τους,  προβλήματα που σχετίζονται κυρίως με την ποιότητα της διακυβέρνησης στη χώρα και δευτερευόντως  με λανθασμένες οικονομικές  επιλογές…’

UN Economic and Social Council ¹

Τον όρο ‘διακυβέρνηση’ τον συναντάμε σε ένα τεράστιο πλήθος κειμένων της βιβλιογραφίας, είτε αυτά αφορούν σε πολιτικές αναλύσεις είτε σε θέματα κοινωνικής οργάνωσης και λειτουργίας. Ειδικά κατά την τελευταία εικοσαετία, η χρήση του όρου ‘διακυβέρνηση’ πλησιάζει σε συχνότητα αυτήν του όρου ‘ανάπτυξη’.

Η έλλειψη ενός διεθνώς συμπεφωνημένου ορισμού² θα μπορούσε να οδηγήσει στην εντύπωση ότι η έννοια είναι σχετικώς καινούργια. Κάθε άλλο. Στην πραγματικότητα, η έννοια είναι τόσο παλιά, όσο και ο ανθρώπινος πολιτισμός και αναφέρεται στο σύστημα δομών, σχέσεων και διαδικασιών μεταξύ των οντοτήτων που συνθέτουν μια κοινωνία σε διεθνές, εθνικό ή τοπικό επίπεδο.

Ένας χρήσιμος ορισμός του όρου δίδεται από το UNDP (Αναπτυξιακό Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών), σύμφωνα με τον οποίο³: ‘…διακυβέρνηση είναι η άσκηση οικονομικής, πολιτικής και διοικητικής εξουσίας για την διαχείριση των διάφορων θεμάτων σε όλα τα επίπεδα …Η διακυβέρνηση περιλαμβάνει μηχανισμούς, διαδικασίες και θεσμούς μέσω των οποίων κοινωνικοί φορείς, πολίτες και ομάδες πολιτών εκφράζουν τα ενδιαφέροντά τους, ασκούν τα νόμιμα δικαιώματά τους, εκτελούν τις υποχρεώσεις τους και λύνουν τις διαφορές τους…’

Ο Jon Pierre,⁴ δίνει έναν ενδιαφέροντα κοινωνικο-κεντρικό ορισμό της Διακυβέρνησης σύμφωνα με τον οποίο: ‘η διακυβέρνηση αναφέρεται στη δημιουργία και διατήρηση του συντονισμού και της συνοχής ανάμεσα σε μια μεγάλη ποικιλία παραγόντων με διαφορετικούς σκοπούς και στόχους’. Τέτοιοι παράγοντες μπορεί να είναι  πολιτικά πρόσωπα και πολιτικοί  φορείς, ομάδες συμφερόντων, φορείς της κοινωνίας των πολιτών, μη κυβερνητικές και διεθνείς οργανώσεις κλπ.

Σε αντίθεση με τον προηγούμενο ορισμό του Pierre, οι Pierre and Peters ⁵ προτείνουν ένα κρατικο-κεντρικό ορισμό της διακυβέρνησης, αν και παραδέχονται ότι η διακυβέρνηση αναφέρεται σε μεταβαλλόμενες σχέσεις μεταξύ Κράτους και κοινωνίας. Οι συγγραφείς θεωρούν  ότι το κράτος εξακολουθεί να είναι το κέντρο της σημαντικής πολιτικής εξουσίας και αντιλαμβάνονται τη διακυβέρνηση ως τις
‘Διαδικασίες στις οποίες το κράτος διαδραματίζει ηγετικό ρόλο, ορίζοντας τις προτεραιότητες και καθορίζοντας τους στόχους.’

Το Ινστιτούτο Διακυβέρνησης του Καναδά ⁶ προσφέρει ένα άλλο γενικό ορισμό της διακυβέρνησης σύμφωνα με τον οποίο: ‘Διακυβέρνηση είναι η διαδικασία με την οποία κοινωνίες ή οργανισμοί λαμβάνουν σημαντικές αποφάσεις καθορίζουν ποιοι εμπλέκονται και πώς λογοδοτούν’.

Παρά την ευρύτητα του ορισμού, η διακυβέρνηση συνιστά μία πρακτική και μεστή από νόημα έννοια καθώς σχετίζεται με θεμελιώδη θέματα της λειτουργίας κάθε κοινωνίας και κάθε πολιτικού και κοινωνικού συστήματος.  Μπορεί να περιγραφεί ως μία βασική προσέγγιση για τη σταθερότητα και την απόδοση μιας κοινωνίας.

Οποιαδήποτε προσέγγιση του ορισμού και αν επιλέξουμε είναι ασφαλές να επισημάνουμε ότι η διακυβέρνηση έχει τρία διακριτά σκέλη: το πολιτικό, το οικονομικό και το διοικητικό.

-Το πολιτικό σκέλος της Διακυβέρνησης είναι η διαδικασία λήψης αποφάσεων που παράγουν πολιτικές σε όλους τους τομείς.

-Το οικονομικό σκέλος της Διακυβέρνησης περιλαμβάνει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν και επηρεάζουν τις διάφορες οικονομικές δραστηριότητες και τη σχέση τους με άλλες οικονομίες. Είναι ένας τομέας με προφανείς επιδράσεις στην ισότητα, τη φτώχεια και την ποιότητα ζωής.

-Το διοικητικό σκέλος αφορά στην εφαρμογή των επί μέρους πολιτικών αποφάσεων και απαιτεί την εύρυθμη λειτουργία μηχανισμών σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Στη διακυβέρνηση μετέχουν επίσημοι, αλλά και ανεπίσημοι συντελεστές, καθώς και θεσμικές, αλλά και μη θεσμικές δομές και διαδικασίες. Γενικώς, οι σημαντικότεροι συντελεστές διακυβέρνησης εξαρτώνται από το επίπεδο ή το είδος της διακυβέρνησης που εξετάζουμε. Επί παραδείγματι, σε αγροτικές περιοχές, σημαντικοί συντελεστές στην τοπική διακυβέρνηση μπορεί να είναι ομάδες μεγάλων και ισχυρών γαιοκτημόνων, Αγροτικοί Συνεταιρισμοί, Ενώσεις Παραγωγών, Ερευνητικά ή Εκπαιδευτικά Αγροτικά Ιδρύματα, Χονδρέμποροι αγροτικών προϊόντων, ΜΚΟ κλπ.

Για τις αστικές περιοχές, η απεικόνιση των αλληλεπιδράσεων των συντελεστών της διακυβέρνησης είναι αρκετά σύνθετη. Το επόμενο σχήμα απεικονίζει τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ βασικών συντελεστών διακυβέρνησης σε αστικές περιοχές, σύμφωνα με τη σελίδα της ESCAP των Ηνωμένων Εθνών⁷.

Σύνθεση και σχέσεις μεταξύ συντελεστών της διακυβέρνησης στις αστικές περιοχές

Προσαρμοσμένο από: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp

Ένα σημείο που χρειάζεται προσοχή, είναι η σύγχυση που προκαλείται όταν χρησιμοποιούνται αδιακρίτως οι όροι ‘κυβέρνηση’ και  ‘διακυβέρνηση’. Πρόκειται για δύο διαφορετικές έννοιες και μάλιστα η μία (διακυβέρνηση) εμπεριέχει την άλλη (κυβέρνηση), καθώς η κυβέρνηση είναι βασικό στοιχείο της διακυβέρνησης, αλλά δεν είναι το όλον.

*

1	UN Economic and Social Council  Committee of Experts on Public Administration:Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration New York, 2006
2	COM(2003) 615 τελικό, ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Βρυξέλλες, 20.10.2003
3	United Nations Development Programme, Governance for sustainable human development, UNDP policy document, New York, 1997
4	Pierre, Jon, Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy, Oxford University Press, 2000.
5	Pierre, Jon and Guy B. Peters, Governance, Politics and the State, New York, St. Martin’s Press, 2000.
6	Institute on Governance (Canada), 2002 (see http://www.iog.ca/).
7	Στο: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp

           4Περισσότερα