Η Επικουρικότητα στον Ευρωπαϊκό χώρο

Γράφει ο  Ι. ΠΑΡΚΑΣ

Η Ευρωπαϊκή Ένωση, ως ‘Ένωση’  αποτελεί τον ιδανικό χώρο εκτεταμένης και ανόθευτης εφαρμογής της Αρχής της Επικουρικότητας και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Η ΕΕ αποτελείται σήμερα από 28 κράτη- μέλη εκ των οποίων:

Ä Τρία  κράτη- μέλη έχουν επισήμως ομοσπονδιακή δομή (Γερμανία, Αυστρία, Βέλγιο),

Ä Ένα κράτος έχει οιονεί ομοσπονδιακή δομή (Ισπανία) και

Ä τα υπόλοιπα μπορούν να χαρακτηριστούν ως ενιαία κράτη.

Ορισμένα από τα 24 αυτά κράτη, παρά την επισήμως ενιαία δομής τους, διαθέτουν ετερογενή εδαφική οργάνωση. Έτσι, η Πορτογαλία, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Φινλανδία περιλαμβάνουν περιφέρειες σε ένα μέρος μόνο της επικράτειάς τους (αυτόνομες περιφέρειες). Η Ιταλία διατηρεί μία ειδική θέση στο ζήτημα αυτό ως ένα «περιφερειοποιημένο» ενιαίο κράτος με περιφέρειες που έχουν «κανονικό» ή «ειδικό» καθεστώς.

Έντεκα κράτη μέλη διαθέτουν ένα μόνο επίπεδο υποεθνικών αρχών, ήτοι δήμους, εννέα άλλα διαθέτουν δύο επίπεδα (δήμους και περιφέρειες), ενώ τα υπόλοιπα επτά διαθέτουν τρία επίπεδα: δήμους, περιφέρειες και ενδιάμεσες δομές (π.χ. διαμερίσματα, επαρχίες, κομητείες κ.λπ.). Το νεότερο μέλος της ΕΕ η Κροατία, είναι επίσης ενιαίο κράτος με τρία επίπεδα διακυβέρνησης.

Η Επικουρικότητα παρουσιάζεται ως βασική κατευθυντήρια γραμμή κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών-μελών, στη συνθήκη του Μάαστριχτ. Ως γνωστόν, το καλοκαίρι του 1992 οι Δανοί απέρριψαν τη συνθήκη, διαισθανόμενοι ότι τα Ευρωπαϊκά Όργανα ήθελαν να κανονίζουν τα πάντα από τις Βρυξέλλες. Το ίδιοι ανήσυχοι ήταν και οι Βρετανοί ευρωσκεπτικιστές, διαβλέποντας σημαντική μείωση της εθνικής τους κυριαρχίας. Για να αντιμετωπίσουν τις ανησυχίες και τις ηγεμονικές διαθέσεις των Βρυξελλών, τα κράτη-μέλη και η Επιτροπή επανέφεραν την Αρχή της Επικουρικότητας.

Παρά το ότι η εισαγωγή της Αρχής της Επικουρικότητας μείωσε τις αντιρρήσεις και τις επιφυλάξεις για την υπερβολική ισχύ των Βρυξελών, η  συνέχεια δεν ήταν μια γενική και ενιαία ερμηνεία του όρου. Υπήρχε η ερμηνεία ότι η Κοινότητα μπορεί να αναλάβει δράση μόνον όταν ο στόχος μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα από ,ότι σε εθνικό επίπεδο και υπήρχε και η (σημαντικά) διαφορετική ερμηνεία ότι η Κοινότητα μπορεί να αναλάβει δράση για να εξασφαλιστεί ένας συγκεκριμένος στόχος.

Η ασάφεια που επικρατεί στην ερμηνεία της έννοιας της Επικουρικότητας που υπάρχει στη Συνθήκη υποκρύπτει την έλλειψη πολιτικής βούλησης για την ουσία της έννοιας. Είναι χαρακτηριστικό ότι στο κείμενο της Συνθήκης δεν υπάρχει ρητή πρόβλεψη για υποχρέωση της Επιτροπής ή του Συμβουλίου των Υπουργών να λαμβάνουν υπόψη τους την Αρχή της Επικουρικότητας όταν θεσπίζουν νομοθεσία. Η προστασία και εφαρμογή της Επικουρικότητας στην Ευρώπη μένει ex post facto στο Διεθνές Ευρωπαϊκό Δικαστήριο (ΔΕΚ), που είναι το ανώτατο δικαιοδοτικό όργανο στην Ευρώπη. Ως γνωστόν το ΔΕΚ αποτελείται από τρία δικαιοδοτικά όργανα: το καθεαυτό Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης.

Πρέπει να τονισθεί ότι από τα πρώτα βήματα της εφαρμογής της συνθήκης του Μάαστριχτ και μέχρι σήμερα έχουν προκύψει πολλές φορές σημαντικά θέματα ερμηνείας του όρου με αντικείμενο το νοηματικό πυρήνα της Επικουρικότητας. Αυτό δεν πρέπει να προκαλεί εντύπωση, καθώς η εφαρμογή της έννοιας άπτεται τόσο της διατήρησης της εθνικής κυριαρχίας των κρατών μελών όσον και των αναγκών χάραξης ενιαίας πολιτικής και διαδικασιών σε σημαντικά θέματα στον ευρωπαϊκό χώρο. Είναι προφανές ότι τίθεται θέμα ισορροπίας, και, ως συνήθως, η πιο αποτελεσματική λύση είναι η αναζήτηση και ο προσδιορισμός της σωστής δοσολογίας  πολιτικού κόστους και πολιτικού οφέλους.

Μία ισορροπία αυτού του είδους επιτυγχάνεται με το Πρωτόκολλο για την εφαρμογή της Επικουρικότητας και της Αναλογικότητας που προσαρτήθηκε στη συνθήκη του Άμστερνταμ. Το Πρωτόκολλο περιέχει αναλυτικές οδηγίες ορθής οπτικής για την εξέταση συμβατότητας της νομοθεσίας με την Αρχή της Επικουρικότητας.  Με τον τρόπο αυτό επιχειρείται να μειωθούν οι αποκλίνουσες και ενίοτε αντιφατικές ερμηνείες του όρου.

Μία πολύ σημαντική διάταξη που περιλαμβάνει το Πρωτόκολλο είναι η υποχρέωση των ευρωπαϊκών Οργάνων που εισηγούνται νομοθεσία να αιτιολογούν τις προτεινόμενες ρυθμίσεις. Για να αποτρέψει γενικόλογες και ρητορικές αιτιολογήσεις, η διάταξη επιβάλλει τη χρήση δεικτών που προσδιορίζουν πόσο αναγκαία είναι η προτεινόμενη νομοθετική ρύθμιση. Ακόμα όμως και με αυτές τις προσπάθειες ανάπτυξης ενός ‘πολιτισμού επικουρικότητας’ στα ευρωπαϊκά όργανα, υπάρχουν οι σκεπτικιστές, που πιστεύουν ότι η απαίτηση λεπτομερέστερων εξηγήσεων και τεκμηρίωσης δεν αποτελούν παρά μια αλυσιτελή διαδικαστική ακριβολογία. ¹

Σε κάθε περίπτωση, ευρωσκεπτικιστές ή μη αναγνωρίζουν γενικώς ότι το Πρωτόκολλο του Άμστερνταμ συνέβαλε ουσιαστικά στον σαφέστερο προσδιορισμό των κατευθύνσεων- στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους-  της λειτουργίας της Επιτροπής, του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, δηλαδή των τριών θεσμικών Οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Πρωτόκολλο προβλέπει ρητά ότι και τα τρία Όργανα οφείλουν να συνυπολογίζουν την επικουρικότητα και την αναλογικότητα σε όλες τις φάσεις τις νομοθετικής διαδικασίας.

Παραμένει αναμφισβήτητο γεγονός, ότι, παρά την επιφανειακή ‘αυστηρότητα’ των προβλέψεων του Πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, αυτό που στην ουσία ‘επιβάλλει’ το Πρωτόκολλο είναι μια προτροπή προς τα Όργανα να λαμβάνουν υπόψη τους την Αρχή της Επικουρικότητας. 

Αποτελεί θετική εισήγηση το να αναφέρεσαι στην ανάγκη ευρείας και ειλικρινούς διαβούλευσης προ της εισήγησης για νομοθετική ρύθμιση. Αλλά το να αποφεύγεις τη θεσμοθέτηση οργάνου που θα έχει τη δύναμη να ακυρώσει νομοθετικές πρωτοβουλίες των οργάνων ενισχύει τους φόβους ή την κριτική των ευρωσκεπτικιστών  ότι υπάρχει μια σθεναρή αντίσταση των ευρωπαϊκών Οργάνων σε οποιαδήποτε προοπτική μετατροπής της Αρχής της Επικουρικότητας σε αποτελεσματικό μέσο  προστασίας της εθνικής ή υποεθνικής κυριαρχίας σε θέματα που δεν  έχουν διεθνικό χαρακτήρα.

Στη Συνθήκη της Λισσαβόνας προσδιορίζονται οι τομείς που ανήκουν στο πεδίο της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ε.Ε και έτσι γίνεται μια σαφής οριοθέτηση μεταξύ των αρμοδιοτήτων ενός κράτους μέλους και εκείνων της Ε.Ε. Τη βάση για την άσκηση συντρεχουσών αρμοδιοτήτων αποτελεί η αρχή  του κατειλημμένου πεδίου. Σύμφωνα με αυτή την αρχή τα κράτη- μέλη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα στους τομείς των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων  εάν η Ε.Ε. δεν έχει ασκήσει αρμοδιότητα της. Εάν, έστω και μια φορά, η Ε.Ε. έχει ασκήσει αρμοδιότητα στο εν λόγο πεδίο, το τελευταίο καταλαμβάνεται και τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον αρμοδιότητα να δράσουν.

Σύμφωνα με το νέο πρωτόκολλο, η Επιτροπή πρέπει πριν από κάθε πρόταση μιας νομοθετικής πράξης να διεξάγει εκτεταμένες διαβουλεύσεις σχετικά με την περιφερειακή και τοπική διάσταση. Αυτή η πρόβλεψη δίνει στις περιφερειακές και τοπικές μονάδες δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες διαβούλευσης έναντι της Επιτροπής. Μάλιστα, η μη τήρηση του οποίου συνιστά ουσιαστικά διαδικαστική ατέλεια, οι όποια οδηγεί στην ακύρωση της νομικής πράξης.

Αλλά δε λείπουν και οι δυνατότητες φαλκίδευσης της παραπάνω πρόβλεψης σε περίπτωση που κάποια περιφερειακή ή τοπική οντότητα αποδειχτεί ενοχλητική στην υπεροψία των κεντρικών ευρωπαϊκών οργάνων:  ‘Σε εξαιρετικά επείγουσες περιπτώσεις η Επιτροπή μπορεί να παρακάμπτει τη διαδικασία. Αυτό σημαίνει – θα μπορούσε να σημαίνει ότι η Επιτροπή  μπορεί να μετατρέψει την υποχρέωση σε διαβούλευση μια πρόβλεψη κενή περιεχομένου δηλώνοντας τακτικά ότι πρόκειται για εξαιρετικά επείγουσες περιπτώσεις.  

Ο χαρακτηρισμός του ‘επείγοντος’ και του ‘εξαιρετικού’- αν κρίνουμε από τη συχνότητα που το συναντάμε σε κάθε είδους έγγραφα της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης θα μπορούσε να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι τα θεσμικά όργανα ασχολούνται συνεχώς με εξαιρετικώς επείγοντα θέματα. 

Το σύστημα της έγκαιρης προειδοποίησης που προεβλέπετο στο σχετικό πρωτόκολλο της Συνταγματικής Συνθήκης υπάρχει αναβαθμισμένο και στη Συνθήκη της Λισσαβόνας. Το νέο πρωτόκολλο για την εφαρμογή των αρχών της Επικουρικότητας που προσαρτήθηκε στη συνθήκη της Λισαβόνας επεκτείνει την προθεσμία διαβίβασης των αιτιολογημένων γνωμών των εθνικών κοινοβουλίων από τις έξι στις οκτώ εβδομάδες. Επιπλέον, προστίθεται στη διαδικασία της «κίτρινης κάρτας»- το ένα τρίτο ή ένα τέταρτο των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων- η αποκαλούμενη «πορτοκαλί κάρτα». Σύμφωνα με αυτή τη διαδικασία,  εάν οι αιτιολογημένες γνώμες που αφορούν σε προτάσεις νομοθετικής πράξης, στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, αντιπροσωπεύουν την απλή πλειοψηφία των ψήφων των εθνικών κοινοβουλίων, η πρόταση επανεξετάζεται. Μετά την επανεξέταση, η Επιτροπή, δύναται να διατηρήσει, να τη τροποποίηση ή να  αποσύρει την πρόταση νομοθετικής πράξης. 

Στην περίπτωση διατήρησης της πρότασης, η Επιτροπή οφείλει να τεκμηριώσει, με αιτιολογημένη γνώμη, τους  λογούς για τους οποίους η πρόταση συμμορφώνεται με την αρχή της Επικουρικότητας. Η αιτιολογημένη  γνώμη της Επιτροπής καθώς και οι  αιτιολογημένες γνώμες των εθνικών κοινοβουλίων διαβιβάζονται στον κοινοτικό νομοθέτη ώστε να εξετάζεται η τήρηση ή μη της αρχής της Επικουρικότητας πριν την ολοκλήρωση της πρώτης ανάγνωσης.

Εάν η πλειοψηφία του 55% των μελών του Συμβούλιου ή η πλειοψηφία των ψηφισάντων στο κοινοβούλιο κρίνουν μη συμβατή την  πρόταση  με την αρχή της Επικουρικότητας , η εξέταση της νομοθετικής πρότασης δεν συνεχίζεται.

Είναι προφανές πως έχουμε μια πολύ σημαντική αλλαγή ως προς τα εθνικά Κοινοβούλια καθώς με την παραπάνω πρόβλεψη στήνεται ένας μηχανισμός προληπτικού εθνικού κοινοβουλευτικού έλεγχου στη νομοθετική διαδικασία της Ένωσης. Σύμφωνα με τις προβλέψεις, η παρέμβαση των εθνικών κοινοβουλίων είναι υποχρεωτική και τα εθνικά Κοινοβούλια διαθέτουν το δικαίωμα αναπομπής των  νομοθετικών προτάσεων  στο κοινοτικό νομοθέτη.

Όπου υπάρχει πρόβλεψη διαδικασιών ή μηχανισμών ελέγχου δημιουργείται, αυτομάτως, το ερώτημα ποιος ελέγχει το σύστημα ελέγχου.  Σε ένα γενικότερο πλαίσιο, η επιτυχία του ελέγχου της εφαρμογής της Επικουρικότητας με τη μορφή συλλογικής δράσης των εθνικών Κοινοβουλίων εξαρτάται από τη ποιότητα της διακοινοβουλευτικής συνεργασίας.

Η διασφάλιση ενός αποτελεσματικού συντονισμού 28 κοινοβουλίων δεν είναι ένα εύκολο έργο. Φαίνεται όμως, πως τα εθνικά κοινοβούλια των κρατών μελών βρήκαν ένα μηχανισμό που εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο συντονισμού των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρώπη. Σε μια συνάντησή τους τον Μάιο του 1989 στη Μαδρίτη, οι Πρόεδροι των Κοινοβουλίων των κρατών μελών της ΕΕ συμφώνησαν να ενισχύσουν τον ρόλο των εθνικών Κοινοβουλίων σε σχέση με τα κοινοτικά θέματα, φέρνοντας μαζί τους Επιτροπές Ευρωπαϊκών Υποθέσεων. Από τη συνάντηση αυτή δημιουργήθηκε ένας ενδιαφέρον φορέας, η COSAC ² (Conférence des organes spécialisés dans les affaires Communautaires), που συνεδρίασε για πρώτη φορά στις 16-17 Νοεμβρίου 1989 στο Παρίσι.

Η COSAC είναι ένα σύστημα θεσμοθετημένων Διασκέψεων των Επιτροπών των εθνικών Κοινοβουλίων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης που ασχολούνται με τις υποθέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και εκπρόσωποι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Στις εξαμηνιαίες συνεδριάσεις της COSAC ( που συνήθως πραγματοποιούνται στην πρωτεύουσα της χώρας που ασκεί την Προεδρία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έξι μέλη εκπροσωπούν κάθε Κοινοβούλιο. Επιπλέον, τα εθνικά κοινοβούλια των υποψηφίων χωρών καλούνται να συμμετάσχουν με τρεις παρατηρητές το κάθε ένα.

Η COSAC αναγνωρίστηκε επίσημα με πρωτόκολλο σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, της Συνθήκης του Άμστερνταμ, η οποία συνήφθη από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων τον Ιούνιο του 1997. Το Πρωτόκολλο τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 1999. Σύμφωνα με το άρθρο 10 του πρωτοκόλλου (αριθ. 1), σχετικά με τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, της Συνθήκης της Λισαβόνας, η COSAC ‘δύναται να υποβάλει οποιαδήποτε εισήγηση κρίνει σκόπιμη ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβούλιο, του Συμβουλίου  και της Επιτροπής. Οι εισηγήσεις της Διάσκεψης δε δεσμεύουν τα εθνικά Κοινοβούλια ούτε προδικάζουν τη θέση τους’.

1	Bercow J. (2003) Subsidiarity and the illusion of democratic control, EU constitution Briefing Paper, no 03 διαθέσιμο στο  http://www.brugesgroup.com/mediacentre/?article=192
2	About COSAC, στο http://www.cosac.eu/about/,