Η σημασία της εννοιολογικής πολλαπλότητας της αποκέντρωσης

Γράφει ο Ι. ΠΑΡΚΑΣ

…‘Μία από τις πιο κρίσιμες προϋποθέσεις για να μετατρέψει  κανείς την αποκέντρωση από θεωρία σε πράξη   είναι η σαφής κατανόηση της έννοιας. Για να είναι σε θέση να αντιληφθούν τι σημαίνει αποκέντρωση, πόσο πολύπλοκη είναι και πώς μπορούν να ξεπεραστούν οι προκλήσεις που παρουσιάζει η εφαρμογή της, οι άνθρωποι που ασχολούνται με θέματα ανάπτυξης, πρέπει να είναι εφοδιασμένοι με  τα κατάλληλα εργαλεία που θα τους παράξουν μια σαφή αναλυτική εννοιολογική αντίληψη της αποκέντρωσης, συνοδευόμενη από ρεαλιστικά παραδείγματα ελεγμένα στην πράξη’.¹… 

Από την πολλαπλότητα των ορισμών, γίνεται φανερό ότι όρος δεν έχει μόνον γεωγραφική συνιστώσα. Σε ορισμένες μάλιστα περιπτώσεις μπορεί να μην υπάρχει καν η γεωγραφική διάσταση. Η αποκέντρωση δεν είναι ούτε γεωμετρικός ούτε γεωγραφικός όρος. Αλλά τι είναι;

Χωρίς αμφιβολία υπάρχει ένας τεράστιος όγκος εργασιών πάνω στην θεωρία, την ανάλυση, την εφαρμογή και την αξιολόγηση προγραμμάτων και προτάσεων αποκέντρωσης, ιδίως σε ό,τι αφορά στην κρατική οργάνωση και λειτουργία των υπηρεσιών. Ένα από τα ενδιαφέροντα συμπεράσματα που προκύπτει από προσεκτική επισκόπηση της σχετικής διεθνούς βιβλιογραφίας είναι η πολλαπλότητα των ορισμών για την αποκέντρωση. Αυτή η έλλειψη ενιαίου ορισμού  και μονοσήμαντης ερμηνείας του όρου αφενός πιστοποιεί τη μεγάλη πολυπλοκότητα της έννοιας και αφετέρου αναδεικνύει ότι η έννοια είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με το επιχειρησιακό περιβάλλον στο οποίο εφαρμόζεται. Με άλλα λόγια, η αποκέντρωση είναι έννοια πολυμορφική και δυναμικά μεταβαλλόμενη από τις συνθήκες του πεδίου εφαρμογής της.

Μία ενδιαφέρουσα σταχυολόγηση της διεθνούς βιβλιογραφίας για τους συνηθέστερους εννοιολογικούς προσδιορισμούς της αποκέντρωσης υπάρχει στην αναφορά προόδου του UNDP (United Nations Development Program) των Ηνωμένων Εθνών) ². Όπως επισημαίνουν οι συγγραφείς αυτής της μονογραφίας, οι διάφοροι εννοιολογικοί προσδιορισμοί που έχουν δοθεί για την αποκέντρωση μπορεί να ομαδοποιηθούν με βάση το κριτήριο προσέγγισης του όρου. Μια πρώτη προσέγγιση ομαδοποιούσε τις μορφές με κριτήριο την ιστορική εμφάνιση της αποκεντρωτικής πρότασης. Με αυτό το ‘ιστορικό’ κριτήριο εμφανίστηκαν ομαδοποιήσεις που αναφέρονταν στο ‘Γαλλικό’, το ‘Αγγλικό’, το ‘Σοβιετικό’ και το ‘παραδοσιακό’ μοντέλο. Πολύ γρήγορα η κατηγοριοποίηση αυτή επικρίθηκε ως υπεραπλουστευτική και αναλυτικά αδύναμη. Η κατηγοριοποίηση αυτή δεν έτυχε ευρείας  προβολής και αποδοχής.

Μια δεύτερη εννοιολογική προσέγγιση του όρου μπορεί να ονομαστεί ‘εδαφική προσέγγιση’ της αποκέντρωσης. Σύμφωνα με την ερμηνεία της εδαφικής προσέγγισης, η αποκέντρωση αναφέρεται  στη μεταφορά αρμοδιότητας παραγωγής αγαθών και υπηρεσιών από τις κεντρικές υπηρεσίες εκτός του σημείου λειτουργίας των κεντρικών υπηρεσιών. Η μεταφορά των αρμοδιοτήτων μπορεί να γίνει με πολλούς τρόπους: σε ιεραρχικά και λειτουργικά υπαγόμενες μονάδες του υπηρεσιακού μηχανισμού που λειτουργούν τοπικά μέσω ημικρατικών φορέων, μέσω μη Κυβερνητικών Οργανώσεων ή μέσω φορέων του ιδιωτικού τομέα.

Η εδαφική προσέγγιση του όρου της αποκέντρωσης έχει το μειονέκτημα ότι είναι υπερβολικά γενικόλογη και οδηγεί σε νομικά και διαχειριστικά προβλήματα εφαρμογής. Επιπλέον, η επιλογή σε εδαφική αναφορά βοηθά στην καλλιέργεια μιας σημαντικής παρανόησης της πραγματικής σημασίας του όρου καθώς δίνει την εντύπωση ότι η αποκέντρωση είναι η γεωγραφική μεταφορά αρμοδιοτήτων από την πρωτεύουσα ενός κράτους σε διάφορες επαρχιακές πόλεις. Αυτό αποτελεί όχι μόνο υπερβολική απλούστευση του όρου αλλά δημιουργεί και σοβαρή παρανόηση και διαστρέβλωση της έννοιας της αποκέντρωσης.

Μία προσέγγιση της έννοιας της αποκέντρωσης με ιδιαίτερο πολιτικό ενδιαφέρον είναι η ‘εκλεκτική’ αποκέντρωση. Με τον όρο αυτό εννοούμε την κατά περίπτωση αποκέντρωση αρμοδιοτήτων ή υπηρεσιών που ανήκουν σε κάποιο κεντρικό φορέα. Η εκλεκτική αποκέντρωση μπορεί να πηγάσει από διαφορετικές διαδικασίες όπως:

Α. Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων από το ‘κεντρικότερο’ σημείο αναφοράς, το γραφείο του ίδιου του πρωθυπουργού, προς κάποιο υπουργείο ή κεντρικό κρατικό φορέα. Ειδικά για τη χώρα μας, κάθε κυβέρνηση θεωρεί ότι μπορεί και πρέπει να καταργεί, διαιρεί, συγχωνεύει ή απλώς να μετονομάζει   υπουργεία ανάλογα με το κόμμα που βρίσκεται στην εξουσία. Τις τελευταίες δεκαετίες παρατηρούμε αλλαγές δομών και αρμοδιοτήτων υπουργείων και κεντρικών φορέων όχι μόνο αναλόγως του κόμματος που κυβερνά, αλλά έχουμε και αλλαγές μεταξύ διαφορετικών πρωθυπουργών ή υπουργών του ίδιου κόμματος.  Σε αυτό το είδος εκλεκτικής αποκέντρωσης συνήθως έχουμε είτε δημιουργία αντιπροέδρου στην κυβέρνηση είτε  διορισμό αναπληρωτή υπουργού.

Β.    Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων από κεντρική υπηρεσία ενός υπουργείου προς άλλο κρατικό φορέα. Αυτή  η μορφή εκλεκτικής αποκέντρωσης γίνεται συνήθως κάτω από την πίεση συγκεκριμένου γεγονότος ή διαχειριστικής ανάγκης και δεν εκπηγάζει από γενικότερο και μακροχρόνιο σχεδιασμό. Συνηθέστατα, η μορφή αυτής της αποκέντρωσης παύει με  την άρση ή λήξη της διαχειριστικής ανάγκης που την προκάλεσε.

Γ. Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων που καλύπτουν συγκεκριμένο χώρο οικονομικής ή επαγγελματικής φύσης. Η μεταφορά αρμοδιότητας μπορεί να γίνει από υπουργείο προς ένα συναφή κοινωνικό εταίρο χωρίς κεντρικό πολιτικό έλεγχο όπως ένα επαγγελματικό ή επιστημονικό Επιμελητήριο.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η ανάλυση του όρου με βάση τους τομείς εφαρμογής της. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση μπορούμε να διακρίνουμε – κατά σειρά αυξανόμενης κοινωνικοπολιτικής σημασίας- τη διαχειριστική, την οικονομική και  την πολιτική αποκέντρωση.

Η διαχειριστική αποκέντρωση αφορά στη μεταφορά αρμοδιοτήτων σε διαφορετικά επίπεδα ιεραρχικά δομημένων και μηχανισμών της κεντρικής εξουσίας. Αυτή η μορφή της αποκέντρωσης μπορεί να έχει χωρική διάσταση (π.χ. σχέση των ανά τη χώρα Εφοριών με Υπουργείο Οικονομικών), αλλά μπορεί και να αφορά μεταφορά αρμοδιότητας από ανώτερο σε κατώτερο διοικητικό επίπεδο ακόμα και σε διαχειριστικές οντότητες που στεγάζονται σε γειτονικά γραφεία (Π.χ. δικαίωμα τελικής υπογραφής από Γενικό Διευθυντή σε Διευθυντή, ή από Διευθυντή σε Τμηματάρχη).

Η οικονομική αποκέντρωση αφορά τόσο στην μεταφορά αρμοδιοτήτων για  δαπάνες σε τοπικό επίπεδο όσο και σε μηχανισμούς και αποφάσεις για είσπραξη τοπικών εσόδων.

Η πολιτική αποκέντρωση αφορά κυρίως στη μεταβίβαση μηχανισμών και αρμοδιότητας λήψης αποφάσεων από την κεντρική πολιτική σκηνή σε τοπικά εκλεγμένους φορείς, με κύριο αποδέκτη τους φορείς της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης. Στην ώριμη μορφή της, η πολιτική αποκέντρωση περιλαμβάνει εφαρμογή της κοινωνικής εταιρικότητας (partenariat) όπου εκτός από την αυτοδιοίκηση περιλαμβάνονται όλοι οι σημαντικοί κοινωνικοί φορείς, συμπεριλαμβανομένου του ιδιωτικού τομέα. 

Είναι προφανές, ότι η πολιτική αποκέντρωση εμπεριέχει- σε μικρό ή μεγάλο βαθμό- και στοιχεία διαχειριστικής και οικονομικής αποκέντρωσης. Κατά κανόνα , όσο πιο οργανωτικά και πολιτικά ώριμο είναι ένα σύστημα τόσο πιο έντονα συνυπάρχουν η οικονομική και διαχειριστική αποκέντρωση στην εφαρμογή της πολικής αποκέντρωσης. Σαφείς είναι και οι τρεις συνιστώσες στην περίπτωση της πολιτικής αποκέντρωσης.

Σε απόλυτη εννοιολογική συνάφεια με την πολιτική αποκέντρωση είναι η κοινωνικά και πολιτικά ενδιαφέρουσα έννοια της Επικουρικότητας, η οποία έχει σημαντικότατες κοινωνικές και πολιτικές συνιστώσες. Η έννοια της Επικουρικότητας αναλύεται σε άλλο σημείο αυτού του blog.

 

1	UNDP, Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of Experiences, Management Development and Governance Division, 1998, p. 6
2	DECENTRALIZATION: A SAMPLING OF DEFINITIONS (Working paper prepared in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance) , 1999 p.2